石宏：著作權法第三次修改的重要內容 及價值考量
修改前的著作權法于1990年頒布，于1991年施行，規定了我國著作權保護領域的基本制度，經2001年、2010年兩次修改，對鼓勵作品的創作和傳播，保護創作者、傳播者、使用者等的合法權益，促進我國文化和科學事業的發展與繁榮，發揮了重要作用。這次是著作權法的第三次修改。習近平總書記指出，加強知識產權保護，不僅是維護內外資企業合法權益的需要，更是推進創新型國家建設、推動高質量發展的內在要求。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把知識產權保護工作擺在更加突出的位置，部署推動了一系列改革，出臺了一系列重大政策、行動、規劃，實行嚴格的知識產權保護制度，堅決依法懲處侵犯知識產權行為，知識產權保護工作成效顯著。同時，中國特色社會主義進入新時代，經濟社會進入新發展階段，知識產權保護面臨新形勢和新任務，著作權保護面臨一些新問題和新挑戰，社會公眾也對著作權立法有了新的期待和訴求，亟待通過修改完善著作權法予以解決：一是隨著以網絡化、數字化等為代表的新技術的高速發展和應用，一些現有規定已無法適應實踐發展需要；二是著作權維權成本高，侵權損害賠償額低，執法手段不足，使侵權行為難以得到有效遏制，權利保護的實際效果與權利人的期待還有一定差距；三是修改前的著作權法部分規定有必要與我國近年來加入的國際條約以及出臺的《民法典》等法律進一步做好銜接。為順應新的發展要求，對著作法適時進行修改，是非常必要的。 此次著作權法的修改工作由國家版權局啟動。2012年12月，國家版權局報請國務院審議著作權法修訂草案（送審稿）。收到修訂草案送審稿后，原國務院法制辦公室立即送有關中央國家機關、部分地方政府、企事業單位和專家學者等征求意見，并通過互聯網向社會公開征求意見。由于各方面對送審稿許多內容存在較大爭議，2017年12月，國家版權局對送審稿進行了修改，形成送審稿修改稿，并再次征求各方意見。根據意見，原國務院法制辦公室會同國家版權局對送審稿修改稿作了修改。2018年，黨和國家機構改革后，重新組建的司法部又會同中共中央宣傳部進一步修改，形成了著作權法修正案（草案），經國務院常務會議審議通過后，于2020年4月提請十三屆全國人大常委會第十七次會議初次審議。一審后，為做好著作權法修改工作，全國人大常委會法制工作委員會貫徹科學立法、民主立法、依法立法的要求，將草案印發各?。▍^、市）人大常委、中央有關部門、基層立法聯系點等征求意見，并將草案通過中國人大網全文公布，征求社會公眾的意見?？紤]到各方對著作權法的高度關注，為更充分地聽取意見，此次公開征求意見的時間從通常的30天延長為45天，共收到5萬多人提出的16萬多條意見。同時，在修法期間，立法工作機構召開多個座談會聽取著作權人代表、傳播者代表、著作權集體管理組織、執法部門、全國人大代表等各方面的意見，前往北京等地進行調研，深入了解實際情況，并就草案主要問題同有關方面反復交換意見，共同研究。對各方提出的意見，立法機關都進行了認真研究、充分采納。2020年8月，根據全國人大常委會審議意見和各方面意見，修改后的著作權法修正案草案提請十三屆全國人大常委會第二十一次會議進行第二次審議。全國人大常委會組成人員普遍認為，修正案草案充分吸收了各方面的意見，對一審草案作了很好的修改，許多方面都有實質性提高，適應了當前加強著作權保護的需要。二審之后，全國人大常委會法制工作委員會通過中國人大網第二次將草案向社會公開征求意見，此次征求意見的時間仍然為45天，共收到600多人提出的2100多條意見。征求意見的數量從一審后的16萬多條意見下降到2100多條，反映了廣大公眾對草案二審稿所作修改的高度肯定和認可。根據常委會審議意見和各方面的意見，修改后的修改決定草案于2020年11月提請十三屆全國人大常委會第二十三次會議進行第三次審議，并獲得高票通過。 此次通過的著作權法修改決定共42條，對修改前的著作權法作了不少修改，包括完善作品定義、著作權集體管理、廣播權、職務作品、視聽作品著作權歸屬、合理使用、法定許可、職務表演、廣播組織權、錄音制作者的廣播和機械表演獲酬權、懲罰性賠償、法定賠償數額上下限以及訴前財產保全、行為保全、證據保全、舉證責任等內容。由于篇幅所限，本文主要介紹四個方面的內容。
我國著作權保護制度實行行政保護和司法保護雙軌制。從實踐情況看，行政保護在快速有效制止侵權方面發揮了獨特優勢。但是修改前的著作權法沒有規定任何行政強制手段，尤其在網絡技術迅猛發展、互聯網侵權盜版現象普遍甚至在某些地區、領域和環節還十分猖獗的形勢下，行政機關沒有行政強制手段已經嚴重影響和制約了著作權行政保護的有效性和威懾力，不利于打擊侵權盜版行為，實踐中對此反應強烈。2017年全國人大常委會開展著作權法執法檢查，指出著作權行政執法存在薄弱環節，著作權執法部門應對網絡侵權行為的手段和能力不足，普遍存在發現難、取證難、認定難、查處不及時等問題。為解決著作權主管部門執法手段偏少、偏軟等問題，有效打擊侵權盜版行為，完善中國特色的著作權行政保護制度，這次修法從以下幾個方面完善了我國著作權行政保護制度。
一是增加了行政執法手段。修改決定借鑒商標法、專利法的規定，明確了著作權主管部門在查處侵權盜版行為時的執法手段。第一，詢問有關當事人，調查與涉嫌違法行為有關的情況；第二，對當事人涉嫌違法行為的場所和物品實施現場檢查；第三，查閱、復制與涉嫌違法行為有關的合同、發票、賬簿以及其他有關資料；第四，對于涉嫌違法行為的場所和物品，可以查封或者扣押。查封是行政機關對自然人、法人或者非法人組織的場所、設施或者財物就地封存，不允許任何組織和個人使用和處分，以防止轉移隱匿或毀損滅失的措施；扣押是行政機關強制扣留對自然人、法人或者非法人組織的財物，限制其占有和處分的措施。從法律屬性上看，查封、扣押是行政機關為預防、制止或者控制正在發生或可能發生的違法行為而對財物進行暫時性控制的一種行政強制措施。需要特別強調一點，著作權主管部門應當嚴格按照行政強制法規定的權限和程序實施這些措施，不得濫用。
二是加大行政處罰力度。修改前的著作權法明確規定，對于嚴重侵害著作權，損害社會公共利益的，侵權人除應當承擔民事責任外，相關行政機關可以對其予以行政處罰。這次修法繼承了這一規定，同時進一步加大了行政處罰力度：第一，將侵犯著作權同時損害公共利益的處罰權，由原來的“可以由”著作權行政管理部門處罰改為了“由”主管著作權的部門處罰，將原來的對于侵權行為予以行政處罰的可選責任變為必然責任，著作權主管部門應當對所有損害公共利益的侵權行為予以行政處罰。第二，在行政處罰種類中增加了“予以警告”的處罰措施，這是對一些輕微的侵權行為可以實施的行政處罰，有利于達到懲戒與教育相結合的目的。第三，規定沒收、無害化銷毀處理侵權復制品以及主要用于制作侵權復制品的材料、工具、設備等。本次修改刪除了沒收、銷毀有關“情節嚴重”情形的表述，加大了行政執法對侵權行為的打擊力度。第四，對罰款數額進行了細化，規定違法經營額五萬元以上的可以并處違法經營額一倍以上五倍以下的罰款，沒有違法經營額、違法經營額難以計算或者不足五萬元的可以并處二十五萬元以下的罰款。著作權法對罰款數額的細化加大了制裁侵權行為的力度，既體現了對侵權行為的震懾，也有利于規范著作權主管部門的執法行為。
在這次修法過程中，曾有意見提出，民事侵權糾紛應通過司法救濟調整，公權力不應干涉私權利，建議將著作權侵權行為不納入行政執法規制的范疇；也有意見建議刪除“損害公共利益”的表述，不再將“損害公共利益”作為行政執法的條件，在當前侵權盜版依然嚴峻的形勢下增大行政執法的監管范圍和懲處力度。經反復研究后認為，實施司法保護與行政保護“雙軌制”是我國著作權保護體制的特點和優勢，面對大規模的侵權盜版行為，僅依靠民事手段無法及時制止大范圍侵權行為，無法有效保護權利人的合法權益。對擾亂社會經濟秩序，并損害社會公共利益的侵害著作權的行為，通過行政處罰可以快速有效制止侵權。當然進行行政處罰的前提是該侵權行為同時損害公共利益。如何判斷“損害公共利益”在實踐中也是個問題，在這次修法中，有的意見建議明確何為“損害公共利益”?？紤]到“公共利益”本就是一個抽象彈性的概念，很難作出一個“一刀切”的界定，解決這個問題還是需要在個案中根據具體情況來判斷。例如，在2002年WTO過渡性審議答復中，明確指出構成不正當競爭，危害經濟秩序的行為可以認定為是損害公共利益的行為。
三是調整行政執法機構。根據黨和國家機構改革方案，原國家新聞出版廣電總局的新聞出版管理職責劃入中共中央宣傳部，中共中央宣傳部對外加掛國家新聞出版署（國家版權局）牌子。此次修法，根據黨和國家機構改革方案的部署在表述上作了相應調整，將修改前的著作權法規定的“國務院著作權行政管理部門”修改為“國家著作權主管部門”，將“主管”修改為“負責”。更重要的是，根據著作權執法管理的需要，此次修法將各省、自治區、直轄市人民政府的著作權管理部門擴大到縣級以上地方主管著作權的部門，以加強對著作權的保護。需要特別強調的是，將地方管理部門由省級擴大到縣級，主要是賦予基層執法管理權。黨和國家機構改革方案提出，整合組建文化市場綜合執法隊伍，統一行使文化、文物、出版、廣播電視、電影、旅游市場行政執法職責。各地應當根據有關改革要求，整合執法力量，推進綜合執法，加強著作權的保護力度。
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